关于乡镇政府与村委会的指导与被指导原则的适用范围,《村委会组织法》其实有比较明确的界定,即限于“本村自治范围内的事务”。村民自治范围内的事务,概括起来说就是“本村的公共事务和公益事业”,因为这些事务既要村民积极参与,也为村民所共享。具体内容则复杂多变,主要包括办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,发展本村经济,管理本村集体土地和公共财产,发展文化教育等等。
事实上,村委会所担负的工作,有许多是要配合乡镇政府的行政管理和社会服务工作。这些事务一般具有跨村性质,需要乡镇政府组织牵头、协调才能办好。例如,合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育、普法宣传、社会主义精神文明建设等等,都不是一个村委会就能办好的事情,而是一个地方各类社会组织和成员的共同责任。而我们所讲的“乡村治理”,就是指这种多元社会主体或组织协同进行公共管理从而造福乡村社会的工作。属于“本村自治范围内的事务”,乡镇当然不能借行政权力来干预,应该严格遵守“指导与被指导”的关系原则。
然而,乡镇政府有责任指导村委会如何开展村民自治工作,有权力监督村委会是否依法开展工作。例如,对于那些不及时、不真实地进行村务公开的村委会,乡镇政府及时干预不仅是正当的,而且是必要的。对此,《村委会组织法》第22条已有明确规定。
再说依法行政原则的问题。依法行政是乡镇政府的基本行为准则和要求。乡镇政府对其所管辖的所有村庄,有合法的管辖权和行政权,村民、村委会、村民代表会议、党支部等村庄内的任何组织和个人,都不能以任何理由拒绝或不服从国家的基层政权机关的依法行政行为。因而,对于那些公开抵制乡镇政府依法行政的村级组织,乡镇政府应当有权停止其职权,直接组织村委会或者党支部的改选工作。否则,国家法治统一的原则就得不到制度保障,村级组织就有可能成为游离于国家法度之外的“法不入之领土”。
要建设一个法治社会,乡镇政府必须依法行政。而作为公民,村民不仅能够以权利制约权力,而且要履行遵守国家法规、完成法定任务的义务。公民权利和义务的统一,既是公民权利得以保护的前提条件,也是政府依法进行社会管理、行使国家权力的社会基础。因此,乡村之间建构良性互动关系,本身就是社会文明与进步的标志和要求。
三、 结论
从我国的政治现实出发来看,乡镇与村庄之间建立了三重关系:一是乡镇党委与村党支部的关系,二是乡镇政府与村委会在自治事务范围内的指导与被指导关系,三是乡镇政府与村级组织在行政事务上的管理和被管理的关系。第一重关系体现党的领导原则,第二重关系体现村民自治原则,第三重关系体现依法行政的原则。这三重关系是一个有机的整体,以其中任何一个关系、一个原则来否定其他两个关系、两个原则,都会造成乡村关系的失调,加剧乡村关系的紧张局面。
在乡村关系的调节和处理中,存在三种不当的取向,一是以党组织的领导与被领导关系来否定或取代其他外两重关系,这就会出现以党代政,党包办一切的局面;二是以村民自治中的指导-被指导关系来否定和替代其他两个关系,这就容易导致政令不通,政府该管而不敢管的问题;三是以政府依法行政中的管理和被管理关系来否定村民自治的原则,或者取代党的领导原则,导致村级组织行政化的倾向。
从我国乡村治理的现实需要出发,建设良性互动的乡村关系,关键在于融上述三重关系为一体,有机配合,互为促进。这是社会主义政治文明建设的要求。
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